[摘要] 党的十八届三中全会提出，鼓励农村土地承包经营权“流转”，发展多种形式规模经营。全国人大代表、河南省开封市市长吉炳伟认为，“集体土地流转存在两个问题不容忽视，集体土地承包经营权流转、集体建设用地使用权流转，均需要统一规范。
党的十八届三中全会提出，鼓励农村土地承包经营权“流转”，发展多种形式规模经营。今年两会政府工作报告强调“引导承包地经营权有序流转，慎重稳妥进行农村土地制度改革试点”。两会期间，土地流转作为农村改革的关键备受关注。人大代表、河南省开封市市长吉炳伟认为，“集体土地流转存在两个问题不容忽视，集体土地承包经营权流转、集体建设用地使用权流转，均需要统一规范。”
吉炳伟告诉记者，目前，我国大部分地区农村土地市场处于发展初期，农村集体土地流转交易机制尚未健全，土地流转过程中存在着一些问题，如土地流转交易程序混乱，流转形式不规范，一些地方违背农民意愿，损害农民利益，甚至随意改变土地农业用地用途等。“农村集体土地流转需要法律保障，做到有法可依。”
集体土地承包经营权流转方式落后
据了解，2002年8月颁布的土地承包法对集体承包土地流转作出规定。2005年1月，农业部制定《农村土地承包经营权流转管理办法》，对土地流转事项作出进一步规范。
“传统的农村土地经营管理方式已远远不能适应发展现代农业对土地适度规模经营要求的需要。”吉炳伟说。他以开封市为例介绍，截至2013年底，开封市农村土地流转总面积100万亩，占家庭承包经营耕地总面积的18.9%;流转去向上，转入农户的面积占流转总面积的46.4%，转入农民专业合作社、涉农企业的比例更低;流转涉及农户20余万户，占该市总农户数的21%;签订耕地流转合同10万余份，签订流转合同的耕地流转面积54.9万亩，占流转总面积的54.9%。
据不完全统计，开封市有流转土地1000亩以上的规模经营主体68家，面积14.7万亩，其中合作社50家、企业12家、大户6家。
“流转面积小、流转率低、流转合同签订率不高、流入新型规模经营主体面积不大等表现较为突出，与现代农业发展要求不相适应。”吉炳伟说。
集体建设用地使用权流转突破法律规定
吉炳伟介绍说，近年来，集体土地市场发展迅速，农村集体建设用地使用权交易活跃，集体建设用地使用权进入市场，符合现代市场经济发展方向，其积极作用有三方面:有利于增加农民收入，有利于优化配置集体土地资源，提高土地利用效率，节约土地资源，有利于建立统一、平等、有序的土地市场。按照目前的法律规定，国有土地产权进入市场是法律允许并予以保护的，集体土地产权入市则受到法律严格限制。
“但现实中，集体建设用地使用权流转已相当普遍，并且愈演愈烈。”吉炳伟说。目前，不少地方政府都在积极推动或由农民自发进行更多的相关实践，虽然各地实践探索不尽相同，但基于现实合理性所总结的典型经验或成功模式，大多已突破了现行法律所设置的樊笼，对集体建设用地使用权流转的制约格局提出了挑战。我国目前对于集体建设用地使用权流转的规定极为零散，各地法规参差不齐。集体土地使用权流转的立法现状已落后于社会发展，成为亟待解决的问题。
“希望人大常委会能加快集体土地流转法的立法进程，促进农村土地承包经营权依法规范有序流转，引导和规范集体建设用地入市，充分保障农民的合法权益。”吉炳伟建议。
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