[摘要] 迟福林：政府改革应以打破竞争性地方政府模式作为改革突破
我国改革正处于深水区和攻坚阶段。与以往相比，改革的深刻性、复杂性、艰巨性前所未有，社会各界因此对全面深化改革的总体方案充满了期待。中国(海南)改革发展研究院院长迟福林在接受记者专访时表示，我国要从现有的基础上实现更加全面、更高质量的发展，改革就必须实现历史性新突破。
记者：从中央领导在不同场合的讲话来看，即将召开的三中全会，将制定全面深化改革的总体方案，作为一直研究改革、呼吁改革的学者，您对当前改革所处的环境和背景持什么样的看法？
迟福林：转型与改革交织融合，经济转型、社会转型、治理转型都直接依赖于重大改革的突破。转型倒逼改革，改革的时间和空间约束全面增强。这是目前我国改革所处的特定背景。
，经济转型到了关节点。改革重在形成公平可持续的市场经济体制。经济矛盾和风险日益凸显，依靠政府主导和政策刺激拉动增长难以为继，经济转型到了向消费主导转变的关节点。以投资消费失衡为主要特征的结构性矛盾凸显，资源环境约束全面加大，创新能力严重不足，尤其是产能过剩呈现全面性、长期性的突出特点。
第二，社会转型处于临界点。改革重在建立有效协调利益关系的体制机制。利益关系失衡日益突出，社会道德危机、信任危机问题突出，社会结构不合理的矛盾突出，社会转型到了能否有效化解利益冲突的临界点。利益矛盾的群体冲突协调不好，将激化其它社会矛盾，并使社会冲突有所升级，甚至成为局部性、全局性危机的导火索。
第三，治理转型到了关键点。改革重在建立有效解决腐败的体制机制。腐败正在成为引发危机的导火索，治理转型到了有效解决体制机制性腐败的关键点。治理转型，就是要有效约束权力、监督权力、问责权力，提高政府公信力。
记者：全面深化改革、实现转型发展，是为了从改革转型中获得“新红利”。但改革涉及重新调整方方面面的关系，可谓千头万绪。“改不改”今天看来已不是问题，“从哪里下手”才是大问题。您认为可以作为改革“抓手”的关键环节有哪些？
迟福林：以全面改革获取增长转型红利的关键，是突破利益固化藩篱，在理顺政府与市场关系为重点的改革攻坚上取得实质性突破，由此激发市场活力、形成创新动力、释放增长潜力，以形成走向公平可持续增长的新格局。
记者：您的这个表述有一个完整地逻辑体系，逻辑的起点是“突破利益固化藩篱”。为什么把它放在如此重要的位置？
迟福林：坚持富民优先，形成合理的利益结构是我国改革开放的重要起点和重要经验。35年前，正是因为改革打破了平均主义的藩篱，才使得改革能赢得更为广泛的社会支持，进而形成改革的社会合力。35年后的今天，改革在取得历史性成就的同时，面临着贫富差距扩大、利益失衡、利益固化的突出矛盾和重大挑战，并且利益固化的倾向与趋势日益明显。面对深刻复杂的利益关系，能不能坚持富民优先的改革导向，大胆稳妥地调整利益关系，尽快扭转贫富差距扩大的趋势，逐步形成合理的利益结构，决定着全面改革的成败。坚持富民优先，就是把老百姓不断享受到的改革红利、发展实惠的基本原则贯穿经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”改革的始终，并作为全面深化改革的出发点和归宿。
记者：理顺政府与市场关系，这种提法由来已久，今天着重强调这一点有什么现实意义？调整从哪里入手？
迟福林：我们讲改革红利，我认为的红利一定是来自市场化改革。改变政府主导型增长方式，核心是理顺政府与市场关系，在更大程度、更广范围发挥市场在资源配置和扩大内需中的基础性作用，以形成新一轮市场化改革的红利。一是以理顺资源要素价格为重点深化价格改革。例如，尽快推进成品油、天然气市场价格形成机制改革，加快完善煤电价格联动机制，全面实行水电气梯级价格制度；建立城乡统一的、同权同价的土地交易市场，使土地价格真实反映市场的供求信息，减少土地价格对投资的错误引导。二是以利率汇率的市场化改革为重点推进金融体制改革。建议加快推进利率市场化进程，逐步放开存贷款利率，实现各类市场主体平等获得和使用金融资源。同时，在防范金融风险的前提下，加快汇率形成机制改革，加快人民币国际化进程。三是以推进垄断行业改革为重点扩大社会资本投资。应当支持民间资本进入垄断行业，拓展民间资本投资空间。铁路、电力、电信、石油、民航、邮政等行业，实现竞争性的环节对民间资本全面放开，自然垄断的环节吸纳民间资本广泛参与。尽快开征垄断利润调节税。四是以公益性为重点调整优化国有资本配置。建议尽快明确国有资本保障普遍福利的目标，推动国有资本从一般竞争性领域退出，重点配置到义务教育、基本公共医疗以及基本住房保障等公共产品领域；3年内划拨20%～30%的上市公司国有股权到社保体系；建立常态化的国有企业分红机制，确保“十二五”末期不低于30%。
记者：理顺政府与市场的关系，关键在政府这一侧。政府改革知易行难，但必须知难而进。
迟福林：是的。在政府改革没有重大突破的条件下，想理顺政府与市场、政府与企业的关系是十分困难的。政府职能重心如果继续放在做大总量、扩大投资上，改变投资主导就很难有实质突破；如果不改变地方政府GD P竞赛的格局，就很难摆脱产能过剩、土地财政、债务风险等问题的治理困局；政府如果不改变自身利益倾向，“有形之手”就有干预资源配置的内在冲动，就很难释放市场化改革的红利。
所以，要以政府改革带动全面改革。以政府改革带动经济改革，以深化行政审批制度改革为重点加大政府放权力度，限度减少政府对微观经济活动的干预，释放市场活力；以政府改革带动社会改革，以财税制度改革为重点形成合理的收入分配格局，实现以中等收入群体为主的社会结构，释放社会活力；以政府改革带动政治改革，以权力公开透明为重点，实现权利约束权力与社会监督权力相结合，有效抑制腐败。
记者：政府改革是块“硬骨头”，但从已经披露的信息来看，中央决心很大。关于选择改革突破口，您有什么建议？
迟福林：应该把打破竞争性地方政府模式作为改革突破口。政府主导的经济增长方式突出表现为竞争性地方政府模式，即以经济总量为导向、以地方财政收入增长和干部考核为约束激励机制、以政府主导和地方政府间竞争为突出特点。不改变竞争性地方政府，经济转型难以取得重大突破。当务之急是以公共服务为导向改革财税制度和干部考核制度，改变总量导向的中央地方关系。建议在财税制度方面，推进以直接税为主的税制转型，改革消费税，健全财产税体系；加快调整财政支出结构，尽快形成公共财政基本格局；在理顺中央和地方职责的前提下，促进各级政府的事权与财力相匹配；推动财政体制扁平化改革，争取使五级财政框架扁平化到三级框架。在干部绩效考核上，改变“以G D P论英雄”，切实把公共服务实现度和群众满意度作为评价、考核、奖励、问责干部的重要标准。
记者：最后，请您用一句话谈谈您对新一轮改革的期许。
迟福林：我国要在现有的基础上实现更加全面、更高质量的发展，改革就必须以更大的决心和魄力，实现历史性的新突破。
各界期待十八届三中全会在消除市场壁垒、财税体系调整、国有和民营经济发展、政府职能转变、收入分配改革、社会体制改革、党的领导等议题上能有重大突破。
“主要讲经济体制。”一位接近决策层人士介绍说，坚持社会主义市场经济的大方向不会动摇，因为这是一脉相承的。
中国社会主义市场经济取向的改革，发端于20世纪80年代（价格动态户型图论坛），到本世纪初，市场经济体制框架基本确立。经过20多年的发展，改革带来的红利正在消退，新的经济社会问题正阻碍着中国发展，因而深化改革势在必然。而从历史经验和当下主流意见来看，十八届三中全会无疑是进行第四轮改革的时机。
更彻底的市场化
“那时候逢年过节发票一个人才二两花生米。”中国经济体制改革研究会会长宋晓梧经历过改革开放前物质极度匮乏的生活。用宋的话说，“当时每月一点油、二两肉，买东西都得凭票。”
在这种状态下，中国的改革开放起步。
经过20多年的发展，中国社会财富增加迅速，人民生活水平得到极大改善，在很多“过来人”看来，社会财富的增加就像魔术一样。
以中国加入世贸组织为重要标志，中国经济再次迎来了新一轮上升期，“入世”带来的红利再加上在改革上的突破，例如2003年10月召开的党的十六届三中全会审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，使得经济增长的潜能得到极大地释放。
“现在回过头来看，经过30年的发展我们进入一个新的阶段，我们从人均GDP不到200美元现在超过6000美元，应该看到发展阶段不一样，面临的问题也不一样，采取的措施也应有所变化。”中国经济体制改革研究会会长宋晓梧告诉《财经》记者。
中国国际经济交流中心一位研究人员认为，经济关系中政企不分、政资不分、政社不分、政事不分的现象仍比较突出，财税体制弊端凸显，中央和地方的财力与事权不匹配，现代金融体系有待完善，所有制结构和收入分配结构出现不少新矛盾，社会主义民主法治建设存在一些薄弱环节。
“当前比较突出的问题是地方政府和市场边界问题。”多位受访人士表达了同样的观点。
从上世纪80年代中央向地方放权让利开始，地方政府权限逐步扩大，地方的积极性得到提高，但是经过二三十年的发展，又走向另一个极端。例如地方政府公司化倾向严重，“诸侯经济”越来越严重。
一些地方政府通过对土地运作，经营城市，层层下达招商引资任务、分解GDP指标，地方政府俨然成为一个企业，地方政府首脑成为当地经济活动的董事长和总经理。宋晓梧认为，“诸侯经济”、地方政府公司化问题严重，在某种程度上已成改革要解决的突出问题。
与之相关的是财税体制弊端。上世纪90年代初进行的分税制改革，让中央政府财力偏弱状况等到改善，但经过十多年发展，新的税制不合理问题凸显出来，例如地方的财权与事权不匹配。据悉，即将召开的十八届三中全会将会就完善财税体系出台重要政策。
“解决地方财权事权，首先得明确地方政府应该管什么，这个不明确，中央和地方的财权事权就划分不清。”一位资深研究人员介绍说，弄清地方政府职能定位以后，才是中央和地方财权事权如何分配问题。
预计在十八届三中全会报告中，以加快政府职能转变为突破口，处理好政府和市场的关系将是重要议题之一。这和国务院研究中心“改革的重点领域与推进机制研究”小组此前的建议异曲同工。
该研究小组认为政府职能转变不到位、行政权力得不到有效制约是经济体制领域存在的主要矛盾，必须按照建设现代国家要求，把转变政府职能、规范政府行为、约束政府权力作为深化改革的关键和突破口。
“既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事务管住管好，这不仅是当前形势下稳增长、控通胀、防风险的迫切需要，也是保持经济长期持续健康发展的重大举措，是我国经济社会发展到这一阶段的客观要求。”国务院总理李克强5月13日说。
今年3月以来，国务院多次召开会议研究、部署政府职能转变工作，并进行了细致的分工和安排。三次集中下放、取消行政审批权，政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。
张卓元认为，推进政府改革，处理好政府和市场的关系，最重要的是发挥市场在资源配置中的基础性作用，解决政府“越位”“错位”和“缺位”特别是其中的“越位”问题。
张卓元提出，政府应当从介入过深的经济领域逐步退出，不再充当资源配置主角。政府履行经济调节职能应主要搞好宏观调控，为社会经济活动提供良好的稳定的环境，基本上不干预微观经济活动，真正实行政企分开。
宋晓梧提出，这一轮政府机构改革和职能转变重在简政放权，除了中央向地方放权外，政府向社会放权也是其中重要内容，即把政府不该管、管不了、管不好的交给企业、社会组织、中介机构去管。
这项改革能够成功，很大程度上取决于社会组织发展程度，这就需要进行经济体制改革之时，大力鼓励社会组织发展，不再走“官办、官管、官运作”的老路。
第四轮改革起步
在即将召开的十八届三中全会上，各界期待中央推出一揽子改革方案，并明确推进时间表，通过对改革的顶层设计，真正拉开中国第四轮改革大幕。
在具体领域上，目前呼声较高包括行政管理、金融体制、财税体制、资源价格、土地制度、户籍制度、收入分配等领域的改革。目前上海社科院、国务院发展研究中心等智囊机构先后向中央建言献策。
国家开发银行研究院副院长黄剑辉认为在众多需要改革事项中，政府改革至关重要，要加快电力、铁路、公路、卫生、教育领域的改革，打破过度垄断与过度管制，促进市场有效竞争，实现政府在上述领域“行政、监督、股东”三项职能的履职主体有效分离。
在黄剑辉看来，政府三个职能分离，由三个不同的主体来承担，以确保政府调控、引导经济发展职能与市场配置职能“双到位”。
宋晓梧认为在要素市场化上可以改革的空间很大，例如土地，特别农民土地市场化现在尚未真正实现，仍由政府部门垄断；劳动力的市场化也存在很大问题，城乡两个劳动力要素市场被分割开，行政垄断进一步分割了劳动力市场。
资本要素中，利率市场化尚未完成。7月19日，中国决定取消政府规定的银行贷款利率下限，以推进银行业的市场化改革。但存款利率市场化并未实质推动。
收入分配改革虽然有一定进展，例如制定、出台了深化收入分配制度改革若干意见，但是要看到收入差距过大的问题仍未扭转。
“低收入阶段，收入分配改革重点是让一部分人先富起来，进入中等收入阶段以后，收入分配改革重点就是瞄向共富。”在研究人员看来，改革不仅是一次分配领域，还包括二次分配领域。
中国国际交流中心咨询部副部长王军认为，改革开放30多年后，我们走到了一个十字路口：各种利益诉求冲突不断，各种观点主张相互交织。全社会对于改革的评价、取向以及重点等，分歧越来越大。改革红利有所减弱，“改革综合症”、“改革疲劳症”日益显现。
具体表现为改革共识普遍欠缺，改革方向迷失，改革步伐停滞不前，一些重大改革行动或方案拖而不决或决而不做，比如，收入分配体制改革、资源要素价格改革、垄断行业改革等。
一些部门和地方改革动力不足，甚至成为改革的阻力。同时，改革缺乏整体协调，部门化、碎片化现象严重。
为此，王军建议尽快建立中央层面、超脱部门利益、跨行政任期的改革顶层设计机构，可以考虑做实中央财经领导小组及其办公室，中央充分授权，使之具有权威性、超脱性，成为受党中央直接领导、独立于行政部门的专门机构，专司对国家经济、社会、外交等领域重大战略和重大决策，进行全局性、长远性、跨部门的统筹设计。
2013年国务院机构改革和政府职能方案起草前，设立改革顶层设计机构的呼声甚高，类似的建议也从不同渠道递交到方案起草小组。据悉，起草小组一度动议设立不同于国家体改委的改革智囊机构，为改革出谋划策，但是最终未被采纳。
升级中国经济模式
黄剑辉介绍说，中国经济大致经历了三个发展周期，每个周期十年左右，恰好对应于改革开放的三个阶段：上世纪80年代的放权让利改革、90年代的市场经济体制改革、新世纪“入关”与完善市场经济改革。三轮改革实现了中国社会三次关键的历史性转折，也成为30多年来经济增长周期的三个拐点。
“可以说，改革是中国经济在三次增速下滑之后，又重拾升势的关键。”黄剑辉认为，当前中国经济面临增长动力减缓与下行压力，主要源于融入全球化市场体制改革红利的消退，要实现中国经济的稳定发展，迫切需要新的改革红利来推动经济增长。
在总结中国经济中长期可持续发展面临的问题时，黄剑辉认为，过去十多年发展的一个显著特点是经济发展主要依赖资源、土地、劳动力等要素投入。
在他看来，经济发展大致可以分为要素驱动、效率驱动和创新驱动。过去十多年的快速发展已经导致资源和环境承载力不断下降，资源成本以及对环境破坏的外部成本不断提高，劳动力成本也不断上升，这种依靠要素投入的粗放型发展模式难以为继。
这十多年来，特别是2008年为应对国际金融危机以来，中国推行的政府主导型高投资模式已成为经济增长的重要动力。但是要看到这种发展模式的弊病不断显现，已难以为继。
在研究人员看来，政府主导的投资限制了市场配置资源作用，对民间投资造成挤出效应，使得整个经济产出效率下降。同时造成产能过剩，经济结构扭曲；土地财政的不可持续以及影子银行的高杠杆率等问题不断发酵，地方融资平台、房地产等领域风险不断积聚。
“目前来看，由政府推动的投资增长黄金年代（价格动态户型图论坛）已经过去。”黄剑辉认为，未来中国经济发展需要由更高效的市场化投资和更高占比的消费来化解。
中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立认为，长远看要通过改革释放各方面增长潜力。近期来看，应该通过扩大内需来实现稳增长，把打造经济的升级版作为稳增长的主要举措。
郑新立建议的主要措施包括激活民间投资，增加住房供给，调整消费政策，加大环保投入，全面推开“营改增”改革，有序地推进金融体制改革。
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